1. המערערת היא עמותה המפעילה גני ילדים במגזר הבדואי והערבי. בהחלטות נפרדות של המנהלת הכללית של משרד החינוך, לפי סמכותה מכוח חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 ("
חוק הפיקוח"), לא חידשה המנהלת מספר רישיונות לגני ילדים מסוימים שהפעילה המערערת בשנת הלימודים
תשע"ב; וכן לא אישרה מתן רישיונות חדשים למספר גנים אחרים שהמערערת ביקשה להפעיל - וגם זאת לאותה שנה (תשע"ב). על החלטות אלה הגישה המערערת עררים לוועדת הערר מכוח סעיף 13 לחוק הפיקוח. ועדת הערר נתנה בנדון שתי החלטות - שתיהן מיום 3.9.2012. המערערת מערערת על החלטות ועדת הערר, שלא לקבל את העררים שהגישה ביחס לגנים מסוימים - חמישה במספר (וזאת לאחר שלגבי גנים מסוימים התקבלו העררים). היא הגישה (בנפרד) את שני הערעורים שבכותרת. בהסכמת הצדדים ולבקשתם נדונים שני הערעורים יחדיו.
אמת המידה הנורמטיבית
2. קודם שנבוא ליריעת המחלוקת הרחבה יחסית שבה התבקש בית המשפט להכריע, חשוב לייחד שימת-לב לאמת המידה הנורמטיבית בכל הקשור לביקורת שיפוטית של בית משפט זה בנדון. אכן, בעניינו של כל גן וגן ניתנו החלטות פרטניות על סמך התשתית העובדתית הרלבנטית. אם ניתן למצוא מכנה משותף בין המקרים הוא יהא בכך, שברוב המקרים הנימוקים העיקריים - אם כי לא תמיד הבלעדיים - לאי מתן הרישיון או לאי חידוש הרישיון, היו נימוקים פדגוגיים. מדובר בעיקר בנימוקים הקשורים להכשרתם וכושרם המקצועי של חברי הסגל החינוכי ובמיוחד הגננות; וכן נימוקים הקשורים לחסרים בריהוט ובציוד בגנים. אין חולק על כך, שמדובר בפרמטרים רלבנטיים לשאלת מתן רישיון חדש או חידוש רישיון קיים; פרמטרים שהמשיב נדרש לבחון לפי חוק הפיקוח (ראו סעיף 9 לחוק). מדובר, כאמור, בעניינים פדגוגיים-מקצועיים. המשיב הוא הגורם המוסמך לבחינת פרמטרים אלה ובידיו הכלים לכך.
3. בית משפט זה אינו הראשון לבחון ולבקר את החלטות המשיב לעניין מתן רישיונות לפי החוק. הביקורת על החלטות המשיב בכל הנוגע למתן רישיונות לפי חוק הפיקוח נעשית בראש ובראשונה על-ידי ועדת ערר, שהוקמה בהתאם סעיף 13 לחוק הפיקוח. ועדת הערר מורכבת משלושה חברים, ויושב הראש שלה הוא מי שכשיר להיות שופט בית משפט מחוזי, שמונה לאחר התייעצות עם שר המשפטים (סעיף 14(א)(1) לחוק). ועדת הערר היא גוף ביקורת ייעודי בכל הקשור לתחום זה של מתן רישיונות לבתי ספר וגנים. היא פיתחה מומחיות מיוחדת בנדון. לוועדת הערר נתונות סמכויות דיוניות רחבות, ובכלל זה היא שומעת עדים (סעיף 10 לתקנות פיקוח על בתי-ספר (סדרי הדין בועדת ערר), תשל"ב-1972). חברי הוועדה אף רשאים לחקור בעצמם את העדים - הן את עדי העורר ואת את עדי המשיב (תקנות 10(ב); ו-10(ד)). סדרי הדין והראיות שלפיהם פועלת הוועדה הם גמישים יחסית במובן זה, שהוועדה אינה קשורה בסדרי הדין והראיות הנהוגים בבתי המשפט, והיא רשאית לקבל כל ראיה "בכל דרך הנראית לה מועילה" (תקנה 14). לוועדת הערר אף הוקנו סמכויות חקירה ודרישה. ועדת הערר רשאית לדחות את הדיון ולאסוף ראיות ומסמכים נוספים בכל מקום שנמצא לנכון לרבות עריכת בדיקה בשטח המוסד החינוכי (תקנה 13). סמכותה הרחבה ושיקול הדעת הרחב המוקנים לוועדת הערר באים לידי ביטוי גם בהוראת החוק הקובעת, ש"ועדת הערר תהא רשאית ליתן כל החלטה שהמנהל הכללי היה רשאי לתתה לפי פרק זה [פרק ב' לחוק שכותרתו "פתיחת בית ספר וקיומו" - י.מ.]" (סעיף 14(ד) לחוק).
4. אופי הדיון בוועדת הערר, מומחיותה וסמכויותיה הרחבות משליכים גם על אמת המידה לביקורת השיפוטית בערעור על החלטותיה (ראו, עמ"נ (ת"א) 28973-10-11
אלזוהור גני ילדים ומעונות יום בע"מ נ' משרד החינוך והתרבות (16.9.2009); ובר"ם 1046/13
המועצה המקומית מגדל נ' יורשי דרוקמן ראובן ז"ל (12.5.2013)). ועדת הערר, כאמור, שומעת ראיות ואף רשאית לאסוף ראיות באופן עצמאי. היא פיתחה כאמור מומחיות בתחום והיא מחליטה גם בעניינים מקצועיים - פדגוגיים ואחרים. הכלל הרגיל הוא, שבית משפט זה, בהפעילו ביקורת שיפוטית על החלטה מינהלית של הרשות, אינו מחליף את שיקול הדעת של הרשות המינהלית בשיקול דעתו, אלא מבקר את פעולתה על פי העילות שבדין (וראו מני מזוז, "רפורמה בשיפוט המנהלי בישראל - חוק בתי משפט לענינים מנהליים, תש"ס-2000",
משפט וממשל ו' 233, 244 (2002)). ניתן אפוא לומר, שאם זהו הכלל, הוא נכון ומצומצם עוד יותר ובמיוחד במסגרת ערעור מנהלי בכגון דא. על כן, לא בנקל יתערב בית משפט זה בהחלטותיה של ועדת הערר הפועלת מכוח החוק, ובפרט כאשר מדובר בהשגה על ממצאים עובדתיים ומקצועיים (ראו, יצחק זמיר
השפיטה בעניינים מינהליים 14-13 (1975); תקנה 28 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000; וראו עוד, רע"א 8000/07
היועץ המשפטי לממשלה נ' פלוני (2.5.2012)). התערבותו המוגבלות ממילא של בית משפט זה, מצומצמת עוד יותר כאשר מדובר בממצאים עובדתיים ומקצועיים, שנקבעו לאחר שוועדת הערר שמעה עדים והתרשמה מהם באופן בלתי אמצעי. התערבות בממצאים שכאלה שמורה למקרים חריגים במיוחד (ראו והשוו, חמי בן נון וטל חבקין
הערעור האזרחי 489-474 (מהדורה שלישית, 2012)).
5. על רקע אמת מידה נורמטיבית זו, נעבור לתיאור תמציתי של ההליכים שהתקיימו ביחס לכל אחד מהגנים. נביא, בין היתר, את עיקרי החלטת ועדת הערר; את עיקרי טענות הצדדים בערעור שלפניי; וכן את הנימוקים להכרעה בערעור. נציין כבר עתה, שהערעורים המפורטים שהוגשו לבית משפט זה אינם מגלים עילת התערבות בהחלטותיה של ועדת הערר, ודינם להידחות. לפני שנעבור לגוף הדברים ולנימוקי הדחייה, בשל ריבוי הגנים שבהם עסקו העררים, ועל מנת להקל על הקורא - נעמוד על ההליכים הרלבנטיים.
ההליכים השונים
6. הדיון בוועדת הערר היה כאמור בשני עררים, ובכל אחד מהם נדונו החלטות של המשיב בקשר למספר גנים:
7. בהחלטת ועדת הערר בערר 26/2012 נדונו עררים שהוגשו בקשר לשלושה גנים (שבכל אחד מהם שתי כיתות גן). מדובר היה בעררים על החלטות של המשיב לדחות בקשות של העמותה המערערת
לחידוש הרישיון של אותם גנים. מדובר בגן בתל שבע שסמלו 214866; גן בתל שבע שסמלו 214841; וגן בשגב שלום שסמלו 214981. על החלטה זו של ועדת הערר הוגש הערעור שב
עמ"נ 47963-10-12.
8. בהחלטת ועדת הערר בערר 29/2012 נדונו בין היתר עררים שהוגשו בקשר לשני גנים. העררים היו על החלטות המשיב לדחות בקשות שהגישה העמותה למתן
רישיון חדש לאותם גנים. גנים אלו הם גן בערערה שסמלו 378661; וגן באום אל פאחם שסמלו 363457. על החלטה זו של ועדת הערר הוגש הערעור שב
עמ"נ 47895-10-12. נעבור עתה לבחון את עניינו של כל גן וגן בנפרד - כפי שנטען לנדון בערעורים.
גן הילדים בתל שבע שסמלו 214866 (עמ"נ 47963-10-12)
9. מדובר, כאמור, בגן בתל שבע שבו פעלו שתי כיתות גן. המערערת הגישה בקשה ל
חידוש הרישיון לגן זה ביום 27.4.2011. הערר התקבל בקשר לכיתת גן אחת; ונדחה בקשר לכיתת הגן השניה. הערעור מופנה כלפי דחיית הערר בקשר לכיתת הגן הראשונה. נערכו בכיתת גן זו שתי ביקורות פדגוגיות - בימים 8.12.2011; ו-14.5.2012.
10. ביום 8.12.2011 נערכה בגן ביקורת פדגוגית על-ידי מפקחת מטעם המשיב. לפי הדו"ח הפדגוגי, בעת הביקור בגן נכחו בו שתי סייעות ולא הייתה גננת. עוד נכתב בדו"ח, שהסביבה החינוכית דלה וכי חסרים בגן, בין היתר, ציוד, ספרים, משחקים דידקטיים ומשחקי שולחן. בדו"ח צוין גם, שבחצר חסרים מתקנים והקיימים שבורים ומהווים סכנה לילדים; וכי אין משחקי חצר. המפקחת ומנהלת המחוז המליצו, בהמשך לכך, שלא לחדש את הרישיון לגן. תגובתה היחידה של המערערת לדו"ח זה שהועבר להתייחסותה הייתה, ש"ביום ביקור המפקחת, שתי כיתות הגן היו בסיור לביקור בגנים אחרים כפי שכתבה המפקחת" (נספח ה' לערעור). ביום 25.3.2012 הוצא לגן צו סגירה; ובמכתב מיום 29.3.2012 הודע למערערת שבקשתה לחידוש הרישיון נדחית. הנימוקים היו בעיקרם דומים לנימוקים בדו"ח הפדגוגי.
11. ערר שהגישה המערערת נגד החלטה זו התקבל בחלקו. ועדת הערר קבעה, שהמפקחת ערכה ביקורת פדגוגית בכיתת גן אחת בלבד, אך בכיתת הגן השניה לא נערכה ביקורת פדגוגית. לגבי כיתת הגן שבה לא נערכה ביקורת פדגוגית הערר התקבל. עניינה של כיתת גן זו אינו חלק מהערעור שלפניי. לגבי כיתת הגן שבה נערכה ביקורת פדגוגית,
הערר נדחה. בהחלטה זו הסתמכה ועדת הערר גם על דו"ח פדגוגי נוסף מיום 14.5.2012. לפי דו"ח זה, הגננת שהייתה בגן, גב' אל אעסם, אינה מאושרת על-ידי משרד החינוך (לא השלימה את לימודיה). כמו כן, חזרו ממצאים שעניינם דלות הציוד בגן; וכן נכתב שאין יישום של תכנית הליבה. ועדת הערר דחתה את הערר, כאמור. נקבע, שאי העסקת גננת (אלא סייעת בלבד) ולאחר מכן העסקת גננת שאינה מוסמכת - מהווה "ליקוי פדגוגי חמור", שדי בו להביא לאי חידוש רישיונה של המערערת לגבי כיתת גן זו. אלא שאין זה הליקוי היחידי. הצטרף אליו הליקוי שעניינו סביבה חינוכית דלה; עניין שהמערערת לא פעלה לתיקונו עם קבלת הדו"ח מיום 8.12.2011 וחזר על עצמו שוב בביקורת פדגוגית השניה, שנערכה לקראת סוף שנת הלימודים. ועדת הערר התרשמה, בהמשך לכך, ש"יחסה של העוררת להליך הרישוי ולאחריות הגדולה שנטלה על עצמה - אינו רציני דיו". לבסוף ציינה ועדת הערר, שגם הגב' רותי רוזנבלום, המומחית מטעם המערערת, לא כתבה דבר חיובי אחד על הגן.
12. בערעור שלפניי נטען, שוועדת הערר שגתה בכך, שלא קיבלה את טענת המערערת, שלפיה בעת הביקורת הראשונה נוכחותן של שתי סייעות בלבד הייתה בשל יום פעילות משותף עם גן אחר של העמותה ביישוב תל שבע, כאשר בסוף היום שבו חלק מהילדים שהותירו ציוד בגן על מנת לקחת אותו ואליהן התלוו שתי הסייעות (והגננות הלכו הביתה). עוד נטען, שוועדת הערר שגתה בכך, שהסתמכה בנימוקיה על הטענה שהמערערת מעסיקה גננת שאינה מוסמכת. נימוק זה, כך נטען, לא עלה בהחלטה של המנהלת הכללית של משרד החינוך, וועדת הערר לא הייתה רשאית להסתמך עליו. בנוסף נטען, שוועדת הערר שגתה בכך שלא התייחסה לתמונות שצירפה המערערת; תמונות שלטענת המערערת סותרות את טענת המשיב בדבר דלות הציוד בגן; וכן שוועדת הערר שגתה כאשר לא ייחסה חשיבות לחשבוניות שהמערערת צירפה להוכחת הטענה שהיא רכשה ציוד ואביזרים לגן (נספח ח' לערעור). לבסוף נטען, שוועדת הערר נתנה פרשנות לא נכונה לחוות דעתה של הגב' רוזנבלום, מומחית לגיל הרך, מטעם המערערת. המומחית מטעם המערערת אמנם ציינה שיש צורך "לשפר פה ושם", אך מדבריה עולה, לפי הטענה, שלמעט מספר הערות שכתבה - הציוד בגן קיים ומספק.
13.
דין הערעור להידחות, כאמור. החלטתה של ועדת הערר מפורטת ומנומקת. היא שמעה ראיות וקבעה ממצאים עובדתיים. לא מצאתי שמדובר במקרה המצדיק התערבות בממצאים עובדתיים ומקצועיים אלה או במסקנתה של ועדת הערר, שלפיה מדובר בממצאים שמצדיקים את אי חידוש הרישיון, ולפי אמת המידה הנורמטיבית שעליה עמדנו לעיל. זאת, גם בשים לב לנטל הכבד יותר המוטל על הרשות שעה שההחלטה העומדת על הפרק היא שלא לחדש רשיון קיים (ראו, בג"ץ 237/81
דעבול נ' עיריית פתח תקווה רשות הרישוי, פ"ד לו(3) 365, 377-376 (1982); עע"ם 4848/04
בכור נ' מרדכי (מוטי) ששון - ראש עיריית חולון (20.9.2007)).
14. ועדת הערר התייחסה לטענת המערערת לעניין החשבוניות על רכישת הציוד - ביחס למספר גנים - ודחתה אותן בעיקר בשל העובדה, שהמפקחת ביקרה בגן בתחילת השנה ובסופה ונמצאו ממצאים דומים. ועדת הערר גם עמדה על כך, שלא ניתן לדעת מהחשבוניות עבור איזה גן נקנה הציוד; ושהחשבוניות הן מהחודשים דצמבר, פברואר ואפריל 2012 - זמן רב לאחר פתיחת שנת הלימודים. ועדת הערר הדגישה, שרכישת הציוד היא צעד נדרש אחד, כאשר הצעד הנוסף הוא יצירת סביבה לימודית מזמינה תוך חשיבה על צרכי הילדים וארגון הסביבה הלימודית - דברים שנעשו כלאחר יד. אין בנסיבות המקרה שלפניי עילה להתערב בממצאיה ובמסקנותיה של ועדת הערר. לנוכח ממצאים אלה של ועדת הערר, שאימצה את הדוחות הפדגוגיים, אין גם בתמונות שצירפה המערערת כדי לסתור את הממצאים שעניינם דלות הציוד והסביבה החינוכית בגן. על כך יש להוסיף, שיש ממש בטענת המשיב, שלא ברור מתי והיכן צולמו תמונות אלה ומי צילם אותן, וגם מטעם זה אין בהן כדי לסתור את הדוחות הפדגוגיים.
15. ועדת הערר גם נתנה את דעתה לטענת המערערת, שלפיה בביקורת הראשונה היו כיתות הגן ביום פעילות משותף עם גן אחר, ולכן הגננת הקבועה לא נכחה בגן. ועדת הערר קיבלה בעניין זה את עדות המפקחת, שלפיה עניין הטיול לא נאמר לה בזמן אמת ולא הייתה לכך אינדיקציה. מדובר בממצא שבעובדה שאין עילה להתערב בו. על כך יש להוסיף, שאמנם המערערת העלתה טענה זו במכתב תגובה מיום 20.1.2012 לדו"ח הפדגוגי, אך יש טעם בטענת המשיב שהמערערת לא הביאה ראיות כלשהן להוכחת טענה זו, ובמכתב הלאקוני שנשלח ביום 20.1.2012 אין די. גם טענותיה של המערערת לעניין חוות דעת המומחית מטעמה אינן מקימות עילת התערבות בהחלטתה של ועדת הערר. מקובלת עליי מסקנתה של ועדת הערר, המעוגנת בחוות הדעת עצמה (נספח ח' לערעור), שלפיה חוות דעת זו נכתבה על סמך ביקור שהיה ביום 12.6.2012 - בסוף שנת הלימודים, ואף אם חלק מהליקויים תוקנו בשלב זה מדובר בתיקון שהוא מאוחר מידי.
16. המערערת טענה בערעור כאמור, שנימוקיה של ועדת הערר חרגו מהנימוקים שבהחלטת המנהלת הכללית של משרד החינוך לדחות את הבקשה לחידוש הרישיון. לפי הנטען, בכך חרגה ועדת הערר מסמכותה. בכל הנוגע לגן הנדון מכוון הערעור בטענה זו כלפי הסתמכותה של ועדת הערר על הממצאים בדו"ח הפדגוגי השני מיום 14.5.2012; דו"ח שנערך
לאחר שהמנהלת הכללית של המשיב דחתה את הבקשה לחידוש הרישיון והוציאה לגן צו סגירה. בעיקר מופנים חיצי הערעור להסתמכותה של ועדת הערר על הממצא, שלפיו הגננת הקבועה שהייתה בגן (גב' אל אעסם) לא הייתה מוסמכת. אין בידי לקבל את טענת המערערת. כאמור, לפי סעיף 14(ד) לחוק הפיקוח ועדת הערר רשאית לקבל כל החלטה שהמנהל הכללי של משרד החינוך יכול היה לקבל. המשמעות היא, שוועדת הערר אינה מוגבלת לנימוקי ההחלטה של המנהלת הכללית. תימוכין לכך ניתן למצוא בסמכויותיה הרחבות של ועדת הערר, כאמור לעיל, ומקצועיותה בנדון. אין אפוא עילת התערבות בהחלטת ועדת הערר מן הטעם שנימוקיה היו שונים מנימוקיו של המשיב ועל סמך תשתית עובדתית מאוחרת יותר.